23/1998. (III. 11.) OGY határozat

az országos népszavazás kezdeményezésének elutasításáról1

I.

Az Országgyűlés megállapítja, hogy a termőföld tulajdonszerzéssel kapcsolatos állampolgári népszavazás-kezdeményezés során az Országgyűlés elnökének 1997. szeptember 16-án átadott „Egyetért-e Ön azzal, hogy Magyarországon külföldi sem egyénileg, sem szervezeteken keresztül - annak tagjaként vagy tulajdonosaként, közvetve és maga a szervezet ne szerezhessen termőföld tulajdont?” kérdésben az Alkotmány 28/C. § (2) bekezdésében, illetve a népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény 4. §-ának (2) bekezdésében foglalt döntéshozatal céljából népszavazás az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének b) pontja alapján nem rendelhető el.

II.

A Magyar Köztársaság Alkotmányának 1997. évi LIX. törvény 3. §-ával történő módosítása következtében az Alkotmány 28/C. § (2) bekezdése kimondja, hogy „Országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére. Az Alkotmány 28/C. § (3) bekezdése szerint: „Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező.” A 28/C. § (5) bekezdése felsorolja azokat a tárgyköröket, amelyekben nem lehet országos népszavazást tartani. A népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény hatályos szövege még nem teljesíti az Alkotmánybíróság 52/1997. (X. 14.) AB határozatában megfogalmazott azon követelményt, hogy: „Már az aláírásgyűjtés megkezdése előtt fel kell tárni, és el kell dönteni azokat a jogvitákat, amelyek a szóban forgó tárgykör népszavazásra bocsáthatósága, illetőleg a kérdés megfogalmazása kapcsán felmerülhetne.” Az Alkotmánybíróság említett döntésében leszögezi, hogy nem szabad a választópolgárokat kitenni annak „Hogy csak utólag az aláírásgyűjtés befejezése után derüljön ki: azt a kérdést, amelynek népszavazásra bocsátását támogatták nem a törvény által megkövetelt módon fogalmazták meg, illetőleg a tárgykör valamely okból nem képezheti népszavazás tárgyát.” Mivel a hatályos törvény szerint az aláírásgyűjtő íveken szereplő kérdés előzetes vizsgálatára nem került sor, az Országgyűlés feladata annak megvizsgálása, hogy a kérdés a törvényben meghatározott módon van-e megfogalmazva, illetőleg nem ütközik-e az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésében meghatározott tilalmazott tárgykörökbe.

A népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény 25. §-ának (1) bekezdése értelmében a népszavazásra feltett kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy annak alapján valamennyi állampolgár egyértelműen tudjon válaszolni.

Az aláírásgyűjtés előtti kontroll bevezetése előtt nincs garancia arra sem, hogy a kérdés megfelel az Nsztv. 25. § (1) bekezdése szerinti követelményeknek, amely szerint a népszavazásra feltett kérdést (kérdéseket) úgy kell megfogalmazni, hogy annak alapján valamennyi állampolgár egyértelműen tudjon válaszolni. Ez azonban alkotmányos kérdés is. Az Alkotmánybíróság több döntésében már foglalkozott ennek az elvnek kiemelkedő jelentőségével: az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglaltak szerint a jogállamiság megköveteli, hogy a törvény szövege egyértelmű, világos, közérthető legyen.

A népszavazás körében is az Alkotmánybíróság fontosnak tartotta ezt az Alkotmányos követelményt: „A népszavazásra feltett kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy annak alapján valamennyi állampolgár egyértelműen tudjon válaszolni.” [1/1990. (II. 12.) AB hat., ABH 1990, 15.]

Ez az alkotmányos követelmény azonban nemcsak a választók döntésének megalapozottságához szükséges. Mivel sikeres népszavazás esetén az Nsztv. 5. § (2) bekezdése szerint a népszavazási kérdés kötelezi az Országgyűlést mind pozitív, mind negatív értelemben - tehát a kérdésnek megfelelően új törvényi rendelkezéseket kell alkotnia, illetve a hatályos törvényeket szükség esetén meg kell változtatnia vagy hatályon kívül kell helyeznie -, az Országgyűlés ennek a kötelezettségének csak akkor tehet eleget, ha a népszavazási kérdésből ennek a kötelezettségének a tartalma világosan és egyértelműen megállapítható.

A termőföld tulajdonszerzéssel kapcsolatos állampolgári népszavazás kezdeményezés során feltett kérdés nem felel meg az Nsztv. 25. § (1) bekezdése szerinti követelménynek. A kérdés nem egy, hanem több eldöntendő elemet tartalmaz, és joggal feltételezhető, hogy a választópolgárok egy része a kérdés egyes elemeire igennel, míg más elemeire nemmel szavazna. A kérdésben szereplő egyes fogalmak pontatlanok, köznapi és jogi jelentésük homályos és elválik egymástól. A jogalkotó a fogalmak jogi jelentése alapján köteles a jogszabály megalkotására, illetve módosítására. Az Országgyűlés - a pozitív népszavazás eredményeként alkotandó törvényben - a „külföldi”, a „szervezet”, a „szerzés”, illetve a termőföld „közvetett tulajdonlása” fogalmakat más tartalommal alkalmazná mint amilyenre a fogalmak köznapi jelentését figyelembe véve a választópolgárok szándéka irányult. Akár szűkebb, akár tágabb értelemben használja az Országgyűlés a fogalmakat, nem tud olyan törvényt hozni, amely az alkotmányos követelményeknek megfelel.

Az Országgyűlésnek meg kell vizsgálnia, hogy a kérdés nem ütközik-e az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésében meghatározott tilalmi tárgykörök valamelyikébe. Ennek vizsgálata során tekintettel kell arra lennie, hogy az Alkotmány 28/C. § (3) bekezdése alapján a népszavazás döntése az Országgyűlésre kötelező. Az Országgyűlésnek a népszavazás kiírása előtt meg kell vizsgálnia, hogy az esetleges népszavazás eredményeként milyen jogalkotási kötelezettség hárul az Országgyűlésre. Ennek keretében megállapítható, hogy az eredményes népszavazás alapján hozott döntést követően az Országgyűlésnek a hatályos szabályozáshoz képest a termőföldszerzés jogi feltételeit illetően további korlátozásokat kellene bevezetnie.

III.

1. A termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény lehetővé teszi külföldiek számára korlátozott körben a termőföld tulajdonjogának megszerzését. A törvény 4. §-a kimondja, hogy: „Tulajdonszerzésnek kell tekinteni a termőföld tulajdonjogának - ideértve a részarányként meghatározott tulajdont is - bármilyen jogcímen (szerzésmódon) történő megszerzését, kivéve a törvényes örökléssel, az elbirtoklással, ráépítéssel, kisajátítással és a kárpótlási célú árverés során történő tulajdonszerzést.” Ezen rendelkezésből következően a kivétel körben meghatározott szerzésmódokon külföldi a hatályos szabályok szerint mind „egyénileg”, mind „szervezeteken keresztül - annak tagjaként vagy tulajdonosaként közvetve és maga a szervezet” termőföld tulajdont szerezhet.

2. A termőföldről szóló törvény 6. § (1) bekezdése általánosságban tiltja belföldi jogi személy és jogi személyiség nélküli más szervezet termőföld tulajdonjog szerzését, de lehetővé teszi a magyar államon és az önkormányzatokon kívül az erdőbirtokossági és legelőbirtokossági társulat, valamint a közalapítvány termőföld tulajdon szerzését. Ily módon a hatályos törvény szerint lehetőség nyílik arra, hogy külföldi „egyénileg”, illetve ezen „szervezeteken keresztül - annak tagjaként vagy tulajdonosaként közvetve és maga a szervezet” tulajdont szerezhessen.

3. A termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény 6. § (3) bekezdését módosító 1997. évi XXX. törvény értelmében jelzálog-hitelintézet az 1997. évi XXX. törvényben foglalt korlátozással és időtartamra termőföld tulajdont szerezhet. A jelzálog-hitelintézetről és jelzáloglevélről szóló 1997. évi XXX. törvény 10. §-ának (2)-(3) bekezdései határozzák meg ezeket a korlátokat. Ennek értelmében a jelzálog-hitelintézet tulajdonosaként külföldi „közvetve” termőföld tulajdont szerezhet.

4. A termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény 6. § (2) bekezdése lehetővé teszi, hogy egyházi jogi személy végintézkedés, illetőleg ajándékozási, tartási vagy gondozási szerződés alapján termőföldre tulajdonjogot szerezzen. Ily módon a hatályos törvény lehetővé teszi, hogy akár „külföldi szervezet” is termőföld tulajdont szerezhessen.

5. A termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény 6. § (1) bekezdésében kivételként megemlített szervezeteken túlmenően további belföldi jogi személyek, köztük szövetkezetek is rendelkeznek termőföld tulajdonnal, mivel az ilyen irányú tulajdonszerzést a termőföld törvény hatálybalépése előtt jogszabály nem korlátozta. Ezen jogi személyeken keresztül külföldi közvetve termőföld tulajdont szerezhet, hiszen jelenleg semmilyen jogszabály nem tiltja, hogy külföldi olyan belföldi társaság üzletrészét vagy részvényét megvásárolja, amely társaság termőföld tulajdonnal rendelkezik.

Mindezek alapján megállapítható, hogy a népszavazás eredményessége esetén olyan törvényt vagy törvényeket kell alkotni, amely vagy amelyek a fenti körben is megtiltják külföldiek közvetlen vagy „közvetett” tulajdonszerzését.

IV.

Az Országgyűlésnek meg kell vizsgálnia, hogy az így megalkotandó törvények nem érintenek-e olyan tárgykört, amelyben az Alkotmány értelmében nem lehet országos népszavazást kiírni. A vizsgálat eredményeként arra a következtetésre juthatunk, hogy az eredményes népszavazásból származó jogalkotási kötelezettség olyan eredménnyel jár, amely Magyarország több, ma hatályos nemzetközi kötelezettségével ellentétes. Ezek a kötelezettségek három csomópont köré csoportosíthatók. Az első ilyen szabályozási rendszer az OECD kötelezettségvállalások rendszere. A második az Európai Unióval kötött megállapodás, a harmadik a beruházásvédelmi egyezmények rendszere.

Magyarország az OECD-hez 1996-ban csatlakozott. A csatlakozási okmány kinyilvánítja, hogy Magyarország magára nézve kötelezőnek ismeri el az OECD-nek azokat az aktusait, amelyek a tagországokra kötelezőek. A csatlakozást az Országgyűlés megerősítette. A csatlakozáskor vállalt kötelezettségek közül az e téma szempontjából releváns dokumentum az OECD határozata a tőkemozgások liberalizációjáról. A kötelezettségek az ún. Tőkemozgások Liberalizációs Kódexében szerepelnek. Magyarország csatlakozásakor azt vállalta, hogy a kódexben felsorolt tranzakciók és a kapcsolódó transzferek szabadon, korlátozásoktól mentesen lesznek végezhetők. A kötelezettség független attól, hogy a saját állampolgárok milyen jogokat élveznek. Azon tételek esetében, ahol az akkor hatályos magyar jogszabályok nem voltak ezekkel a kötelezettségekkel összhangban, fenntartásokat lehetett tenni. A liberalizációs tételek két listán kerültek felsorolásra. Az ún. „A” listához utólagosan nem lehet fenntartást tenni, a „B” listához azonban bármikor. A külföldiek ingatlanszerzése a „B” listán található. Ehhez a csatlakozáskor Magyarország fenntartást tett, így ezen a téren alkalmazhatók korlátozások. A kérdés szempontjából releváns tételek azonban az „A” listában is szerepelnek. Ilyenek például a közvetlen vállalkozással, a tőkeműveletekkel és a személyes tőkemozgások köréből az ajándékozással és az örökléssel foglalkozó tétel. A csatlakozáskor hatályos szabályozásunk alapján ezek egyikéhez sem fűztünk fenntartásokat. Ugyanakkor a népszavazásra bocsátandó kérdésből az következik, hogy meg kellene akadályozni azt, hogy külföldi belföldi bejegyzésű szervezet útján szerezzen termőföldet, ami azt jelenti, hogy olyan jogszabályt kell alkotni, amely megtiltja, hogy külföldi olyan gazdasági társaságokban vagy szervezetekben, amelyeknek termőföld van a tulajdonában bármilyen formában tulajdont szerezhessen. Ez a szabályozás azonban ellentétes lenne a fenti tőkemozgási tételek tekintetében vállalt kötelezettségekkel.